In de context van publiek-ambtelijke samenwerking komen de concepten van stille en/of geïmporteerde conflicten, zoals Shirine Moerkerken het beschrijft, vaak voor. Moerkerken is een Nederlandse organisatieadviseur en veranderkundige die bekend staat om haar werk rond conflicten en organisatieverandering. In deze eerste blog gaan we in op het concept van een stil conflict: wat is het, hoe wordt het gemaakt en hoe kan je het oplossen volgens haar. In een tweede blog gaan we in op het concept van geïmporteerde conflicten.
Stille conflicten zijn situaties waarin er spanningen en conflicten aanwezig zijn binnen een organisatie, maar die niet openlijk worden besproken of erkend. Deze conflicten blijven in eerste instantie onder de oppervlakte en komen niet tot uiting in expliciete confrontaties, maar kunnen wel een grote impact hebben op de sfeer, samenwerking en effectiviteit binnen de organisatie.
Publieke instellingen en overheidsorganisaties worden gekenmerkt door complexe verhoudingen tussen politiek verantwoordelijken (zoals ministers of schepenen) en ambtelijke organisaties. In deze samenwerking zijn er vaak spanningen die voortkomen uit verschillen in verantwoordelijkheden, machtsverhoudingen, verwachtingen en beleidsdoelstellingen. Deze spanningen worden echter niet altijd expliciet benoemd of besproken, wat kan leiden tot stille conflicten.
Stil conflict in publiek-ambtelijke samenwerking
Stille conflicten in een publieke context kunnen zich manifesteren wanneer ambtenaren en politieke actoren een andere kijk hebben op prioriteiten, tempo, of de wijze waarop beleid uitgevoerd moet worden. Ambtenaren hebben vaak een lange termijnvisie, gericht op continuïteit en uitvoering binnen de juridische kaders, terwijl politieke actoren meer gericht kunnen zijn op snelle resultaten om politieke beloften waar te maken. Deze spanningen kunnen leiden tot een gebrek aan vertrouwen, vermijding van confrontaties, en uiteindelijk inefficiëntie binnen het systeem, zonder dat deze problemen expliciet worden besproken.
Bijvoorbeeld:
Een ambtenaar kan stilzwijgend akkoord gaan met een beleidsvoorstel waarvan hij/zij denkt dat het moeilijk uitvoerbaar is, uit angst om de relatie met politieke leidinggevenden te schaden.
Een schepen kan druk uitoefenen op ambtenaren om snel resultaten te boeken, terwijl ambtenaren stilletjes weerstand bieden door vertragingstactieken te gebruiken.
Er zijn drie manieren volgens Moerkerken die stil conflict produceren.
1. Objectivering: Het Creëren van Feitelijkheden die Conflict Verhullen
Objectivering is het proces waarbij sociale realiteiten of meningsverschillen worden gepresenteerd als objectieve feiten, terwijl ze in werkelijkheid het gevolg zijn van verschillende opvattingen, perspectieven of belangen. In politiek-ambtelijke samenwerking kan dit gebeuren wanneer politieke standpunten of beleidskeuzes worden gepresenteerd als neutraal of technisch, terwijl er eigenlijk onderliggende ideologische spanningen spelen.
Voorbeeld van Objectivering:
In een ministerie wordt een beleidsbeslissing genomen die gevoelig ligt, bijvoorbeeld bezuinigingen in de zorgsector. Ambtenaren die het beleid moeten uitvoeren, worden geconfronteerd met morele of ethische vragen. Echter, de beslissing wordt objectief gepresenteerd als een noodzakelijke maatregel op basis van economische of technische gronden, waardoor er geen ruimte is voor discussie over de onderliggende politieke en ethische kwesties. De spanning die medewerkers voelen, wordt niet erkend omdat het conflict is "geobjectificeerd" als een onvermijdelijke realiteit. Hierdoor ontstaat een stil conflict: de ambtenaren voelen zich ongemakkelijk, maar uiten dit niet, omdat het als objectief en onvermijdelijk wordt gepresenteerd.
2. Dyadisering: Het Creëren van Wij-Zij Relaties
Dyadisering verwijst naar het creëren van binaire relaties waarin twee partijen of groepen tegenover elkaar komen te staan, zonder dat er ruimte is voor nuance of dialoog. Dit kan subtiel gebeuren door de opdeling van verantwoordelijkheden of door het creëren van formele en informele hiërarchieën binnen de politiek-ambtelijke samenwerking.
Voorbeeld van Dyadisering:
Binnen een ministerie of gemeente kan dyadisering plaatsvinden wanneer ambtenaren en politici impliciet in een wij-zij relatie worden geplaatst. Politici kunnen bijvoorbeeld impliciet ambtenaren beschouwen als uitvoerders zonder eigen inbreng, terwijl ambtenaren politici als opportunisten zien die vooral hun eigen belangen of die van hun partij najagen. Dit zorgt voor stille conflicten omdat deze groepen elkaar wantrouwen maar dit niet expliciet uitspreken. De spanningen worden gevoeld in de onderlinge samenwerking en communicatie, maar omdat er geen directe confrontaties zijn, blijft het conflict sluimeren onder de oppervlakte.
3. Sequentialisering: Conflicten Verschuiven naar Verschillende Tijdsmomenten
Sequentialisering is het proces waarbij conflicten of spanningen over meerdere tijdsmomenten worden uitgespreid, zodat ze nooit volledig naar de oppervlakte komen. Dit gebeurt wanneer conflicten indirect worden uitgespeeld door middel van vertragingstactieken, het vooruitschuiven van beslissingen, of het opsplitsen van complexe vraagstukken in kleinere, meer beheersbare delen.
Voorbeeld van Sequentialisering:
In politiek-ambtelijke samenwerking kan sequentialisering plaatsvinden wanneer een controversieel beleid stap voor stap wordt geïntroduceerd, zonder dat het volledige conflict in één keer zichtbaar wordt. Stel dat er een hervorming van de arbeidsmarkt plaatsvindt, waarbij geleidelijk veranderingen worden doorgevoerd (zoals aanpassingen in arbeidswetgeving of pensioenstelsels). Ambtenaren die betrokken zijn bij de uitvoering, kunnen voelen dat er spanningen zijn over de lange-termijn gevolgen van de hervorming, maar omdat de beslissingen gefragmenteerd en in verschillende fasen worden genomen, wordt het conflict nooit volledig expliciet. Hierdoor blijft het conflict stil, verdeeld over tijd, waarbij iedere nieuwe fase van beleid een nieuwe bron van onderhuidse spanning introduceert.
Hoe de Concepten Samen Stille Conflicten Produceren
Wanneer deze drie processen (objectivering, dyadisering en sequentialisering) tegelijkertijd plaatsvinden, kunnen ze een krachtige bron van stille conflicten creëren in politiek-ambtelijke samenwerking:
Objectivering verhult de echte aard van conflicten door deze te presenteren als onbetwistbare feiten, waardoor ambtenaren zich gefrustreerd voelen maar niet het gevoel hebben dat ze hierover kunnen spreken.
Dyadisering creëert subtiele maar krachtige wij-zij dynamieken, waarin ambtenaren en politici tegenover elkaar komen te staan zonder dat dit openlijk wordt besproken. Dit vergroot de afstand en het wantrouwen tussen de twee groepen.
Sequentialisering verspreidt conflicten over tijd, waardoor elke fase van een beleidsimplementatie nieuwe spanningen introduceert zonder dat deze ooit volledig worden geconfronteerd of opgelost. Dit maakt het moeilijk voor medewerkers om het totale conflict in zijn geheel te zien en aan te pakken.
Voorbeeld: Hervorming van de Publieke Sector
Stel je een grote hervorming voor binnen de publieke sector, bijvoorbeeld op het gebied van onderwijs. Politici presenteren deze hervorming als onontkoombaar (objectivering), terwijl ambtenaren die belast zijn met de uitvoering steeds meer vraagtekens zetten bij de haalbaarheid en de ethische implicaties. Ondertussen zien ambtenaren en politici elkaar steeds meer als tegenstanders (dyadisering): politici willen snelle resultaten, terwijl ambtenaren voorzichtiger zijn en het beleid als onrealistisch beschouwen. De hervorming wordt in verschillende stappen ingevoerd (sequentialisering), waarbij elke nieuwe stap meer spanning creëert, maar deze spanningen nooit volledig worden aangepakt.
Dit alles creëert een omgeving waarin stille conflicten de politieke-ambtelijke samenwerking ondermijnen. De spanningen blijven onder de oppervlakte en worden nooit openlijk besproken, maar hebben wel een blijvende invloed op de effectiviteit, samenwerking en het vertrouwen binnen de organisatie.
In onze volgende blog zullen we uitgebreid ingaan op de manieren waarop stille conflicten binnen een publieke context effectief kunnen worden opgelost.
Jesse Segers is bijzonder hoogleraar aan de Universiteit van Exeter (VK) en partner van Ginkgo Consulting (BE). Hij helpt leiders en hun organisaties in hun ontwikkeling.